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员额制度下基层法院人员层次化管理框架分析
作者:张泽怡  发布时间:2016-08-23 09:25:27 打印 字号: | |
  摘 要: 基层人民法院在管理中长期存在着案多人少的问题,造成这一现象的原因归根结底是法院人员管理中没有真正实现层次化的人员管理模式,从而导致人力资源不能被最大化利用,同时带来法官职责定位不清、司法属性弱化等后果。中共十八大以来实行司法改革,改革的其中一个热点就是实行司法人员分类管理,随后提出了实行法官员额制并开始试点。从目前法院干警管理中存在的问题来看,此次员额制改革的本质目的在于实现法官的职业化、精英化和去行政化,因此实现这一目标就要科学合理的分配员额,将员额法院和非员额法官分类后进行分层管理,针对不同类别的人员制定相应的管理制度和职业保障,将人力资源合理化利用,最终达到提高审判质效的目的,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

关键词:员额制 人力资源 层次化管理模式

  人力资源是管理学中公认的 “第一资源”,人力资源-完整的人-是所有可用资源中最有生产力、最有用处、最为多产的资源,具有其他资源所没有的特性:协调、整合、判断和想象的能力。(1、彼得.德鲁克 1954《管理的实践》)人力资源管理,实际上是通过提高内部员工的满意度、忠诚度从而体伽员工的绩效,帮助管理者通过有效组织管理降低成本和加速增长来穿凿价值链利润。因此,对人力资源的管理运用,在社会组织中显得尤为重要,法院的人员管理也是这样。就目前法院系统的整体前进方向来看,法院干警管理体制整体向着规范化、制度化、信息化的方向发展,在确保法院功能正常发挥、审判权充分行使充、审判工作顺利进行等发挥了积极的作用。但由于目前我国并没有真正实现司法人员的分类管理,在法官人员管理中始终存在司法人员公务员化、管理模式单一化、职业激励和置业保障保障机制空泛化等问题,制约了法院队伍建设和司法工作的健康、科学和可持续发展,亟需进一步改革完善。

  一、基层人民法院人员管理存在的主要问题

  近年来,有很多的法学研究人者都对当前基层法院内部的人员管理体制做了深入全面的探究,并对管理中存在的问题进行了分析。学者们集中提出,法院人员的管理行政化色彩浓厚,除了日常管理外,院长、庭长和法官的职务、晋升等往往对应着相应的行政职级。并且由于财政和人事归属地方政府管辖,导致了法院司法权的割裂,尤其在基层法院,政府干涉审判的情况时有发生,加剧了地方保护主义 。在现实生活中,这些问题确实存在,正是这些问题的存在,影响了司法的独立性。而这些现象的存在其根本原因是没有做好员额分配的层次化管理。

  所谓人员层次化管理,是一种先分类再分层的人员管理体制,首先“分类”是管理的前提,基层人民法院长期面临着案多人少,司法资源紧缺的问题,对人员进行先分类,将真正的“法官”和“一般法院干警”分开管理,在基本范围上明确分工,有利于减少各部门之间权责混杂,办事推诿的现象。其次,“分层”是管理的具体化,针对司法改革中出现提出的法官员额制,对员额内的法官和未入员额的法官进行分层管理,同时也根据员额内法官的业务素养和业务水平进行有层次的分工管理。但目前我国基层法院并未实现真正意义上的层次化管理,一方面,长久以来的基层法院的人员管理模式混同于行政机关的管理模式,未能根本实现区别于一般公务员的单独序列,因此无法明确体现法官的司法性。而另一方面,法院内部干警管理体制的单一化导致 “法官”与 “一般法院干警”的无区别化,“法官”的职业特性无从体现;在司法改革的新体制下,员额内的法官和员额外的法官的分工界限的模糊也限制了法官只能得发挥

  (一) 旧管理模式的外部弊端

  多年来,法院干警的人员管理模式基本上在套用行政管理模式,基本没有实现法院队伍与其他公务员队伍的 “分类”。由于地方各级法院的人事管理权事实上受制于地方党委组织和人事部门,而物资、经费上的保障则依赖于地方政府的财政部门,导致法院队伍管理模式也紧紧依附于党政干部管理模式,不可避免的地方化色彩比较浓厚,而法院内部上下级之间的指导关系相对更加淡化和薄弱。正因为此,尽管 《法官法》对法官的任免、考核、奖惩、保障等都作出了规定,但实质上在录用、任命、待遇、晋升、惩戒、退休等几乎所有的管理环节均与其他行政机关人员无异。事实上,这对地方党政机关而言也无可厚非,地方党政机关对辖区内各个机关甚至企事业单位的管理模式、管理手段必然与地方的区域特征、经济社会发展程度甚至施政纲领等相适应,同时也必须考虑到管理的成本、效率等因素,即不可能也无必要专门为法院 “量身定做”一套符合法院特征和司法属性的管理体制,因此在管理时往往只能 “一视同仁”。但对法院而言,这种一视同仁必然导致法院队伍管理方式和手段因受制于地方而具有鲜明的行政化、属地化色彩,并带来以下负面后果。

  1. 法院的司法独立受到影响。现实工作中,由于法院赖以发展的物资经费、人员编制等资源很大程度上依赖于地方政府,法院在行使审判权的过程中,想要完全不受外在力量的牵制、干涉和侵扰并不现实。法院队伍管理模式乃至法院工作开展,往往受到地方的影响,从而牵制法院依法独立行使法院权。

  2. 弱化了法官的司法属性。在实践中,法院队伍的工资待遇、职位升迁等与一般公务员基本没有什么区别,因此,在目前我国现有的政治体制、社会环境以及传统思想的影响之下,法院干警把职级的提升作为自己职业目标看似并没有什么错误。但这种管理理念往往就会导致法官所特有的职业意识逐渐被行政化的工作态度和作风日益取代,从而造成法官对职业荣誉感和责任感的漠视,长此以往,法官的司法属性必然会逐渐淡化,同时也必然带来法院司法属性的弱化。

  3. 影响法院队伍整体质量。法院作为审判机关,对人员素质的要求必然高于一般的公务人员,《法官法》在年龄、学历、资格、经历上都设置了相应的准入门槛。但社会上能够提供的符合这些要求的高标准、高质量的人才资源十分有限的,而法院的职业保障、激励、发展前景等相较一般公务员来说区别不大,甚至比起一些其他的公务员可能还略有不如。职业要求的高标准与职业吸引力之间存在断层,难以吸引真正高质量的 优秀人才进入法院,因此很容易导致人才的短缺和流失。

  (二)旧管理模式的内部矛盾

在法院内部,尽管按照内部分工设置了不同的机构、部门,法院人员所从事工作的性质、层级、岗位、职责各不相同,但基本都适用同样的管理标准和管理方式。这种对法院干警不做区分进行管理的模式,实际上模糊了法院工作的职业内涵,并带来了以下问题。

  1.法官的职业化、专业化、精英化发展受阻。法官是以行使审判职责为职业内涵,以维护法律权威和社会公平正义为职业目标的群体,其任职的准入门槛应当高于一般的法院工作人员。但现实中,一方面,法官的职业保障并不牢靠也未形成体制,责任和权利不配套,较低的职业待遇和较高的职业要求形成鲜明对比,矛盾突出; 另一方面,单一且无差别的管理模式容易让法官对自身职业的价值认同出现缺失,导致法官在职业素养提升等方面丧失动力,最终影响法院工作的健康发展。

  2.阻碍法院构建科学的人才激励机制。目前法院内部对人员的管理相对单一,抛开工作人员从事工作的内容和性质适用相同的管理手段和激励机制,引起激励、引导不足。一方面,法官群体感受不到职业性质所带来的独特要求和责任义务,法院职业的定位模糊,职业荣誉感、责任感逐渐削弱; 另一方面,法院的其他工作人员,特别是司法会计、司法警察等专门技术性人才,得不到体现职业特征的管理模式,相较其他社会组织里类似的岗位,法院显然在各种待遇保障上吸引力不足,难以吸引优秀的专业技术人才进入法院。

  二、基层法院法官管理体制改革路径: 层次化管理

  (一)层次性体现法官的职业化和司法性

  法官基本的工作职责是:查明案件事实,正确适用法律,

并依据事实和相应的法律规范作出合理判决。这决定着法官发展的方向必然是职业化、专业化、精英化。这要求对法院干警必须进行层次化管理。具体来说就是把法院的审判职能和其他具体的工作职责细化、分解,按照职级分类的规则来分类和分层设置不同的岗位,然后再根据不同岗位的需求和特点分配不同标准和层级进行统一管理。层次化管理是对法院人力资源的重组和再分配,涉及到全方位多层面的制度设计和机构设置。

  1. 审判权的运行和发展要求法官必然照相职业化、精英化发展。审判权的行使以适用法律为基础,每一个环节和程序都要求执业人员对专业知识的掌握度和法律实务的操作程度,具有极强的专业性。法官的职业化的重点在于: 第一、良好的个人道德素质和思想政治素质,这一点要求法官的个人;第二、深厚综合业务水平,具体就是需要法官自身具有良好的法学理论功底、科学的逻辑思维方式、良好的表达沟通能力、快速的现场应变能力、较强的综合协调管理能力、较高的群众工作能力和信息化应用能力等;第三、严格遵守法官职业道德,确保 “法官”的职业化,是法院人员管理体制改革的一个重要目标。在司法时间的基础上功能,法官的置业花也是社会分工专业化、精细化的一种未来要求,促进公平与效率的兼顾。

  2. 层次化管理是实现法院审判质效提高的必经之路。加强基层法院人员的层次化管理,对于优化司法资源配置,建立符合司法规律和法官职业特点的人力资源管理制度,形成良性、高效的审判权运行机制和法官管理体制具有十分重要的意义。十八大以后也先后确定了 “完善司法人员分类管理制度”的改革方向。因此,法院人员分类管理改革成为提高法院管理效能、提升审判质效、维护司法公正的一个关键点和突破口。

  ( 二) 层次化管理改革的具体构想

  1、 员额层次化管理的基调。层次化基本原则:突出法官的职业特征和主体地位,以人员分类和职位分类为前提,不拘泥于某一种分类方式而是进行多层次的人员管理。根据法院工作的主要内容并参考《公务员法》对公务员职位及岗位的分类标准,以法院内部各个职能部门的工作性质及作用,将法院内部的职位基本上分为以下三大类: ( 1) 直接行使审判权的职位 ( 对应员额法官) ; ( 2)司法辅助职位 ( 对应未入额的司法辅助人员) ; ( 3)司法行政管理职位 ( 对应司法行政人员) 。在这种分类模式中,法官直接行使审判权。突出了审判工作在法院工作中的核心地位,因此法官的专业化、精英化程度必然需要高于一般的法院干警。故而,在法院人员管理体制改革中,应当突出法官群体的核心地位,呼应司法改革的制度设计。

  从近两年全国各地法院在司法改革中的试点工作来看,大多数改革试点在实际操作中也是按照上面的模式来进行总体分类。但是粗分类需要细分层,在第一步的粗分类之后进行再进行第二步的人员分层,首先员额内法官根据其具体的职能进行区分管理,如审判法官和执行法官,直接承办法官和审判长法官的权责划分和区别管理等。而且在粗分类之后,有些具体问题还需要细化,具体的类别的名称统一,各类别涵盖的具体岗位,仍旧在实际操作中做法不同存在争议。综合对试点的实际效果来分析,这些员额制试点的做法各有利弊,有些新的做法对法院人员管理起到了积极的作用,有效促进了法院工作的质效,但有些试点法院的改革措施,反而导致了新的管理问题,如助理审判员是纳入员额还是设置为司法辅助人员等。究其原因,是现阶段改革期间的特点和各地法院自身司法环境等多种因素共同造成的。法院人员的层次化管理,并不仅仅是对法院工作人员的简单分类,而是对法院人力资源的重组和再分配,且涉及到多个层次制度建设和机制构建。实现法院人员的层次化管理而其关键在于两大环节: 一是合理分类,科学确定员额法官、司法辅助人员和司法行政人员的比例,切实落实 “员额制”; 二是细化分层,针对三大不同类别、归置相应的岗位和人员,建立和完善有区分度的职务、职级序列和相应的配套机制,落到实处的职业保障制度。

  2、 借助“员额制”改革的东风推进人员管理模式升级。“案多人少”的压力和司法资源的紧缺几乎困扰着每一个基层法院。十八大后的司法改革力推法官“员额制”,最根本目的就是要通过实现法官的专业化、精英化、职业化,让能力强、经验丰富的法官从各种琐碎的事务性工作中抽身出来投入审判工作,要办案、更要办好案,将好钢用在刀刃上。从宏观的层面上来看,员额制的推行并不止是法院人员分类管理的一个必然要求,而是实现现代化法制建设的必由之路,是新一轮司法改革的重中之重。但从最高院关于 “员额制”试点的调研的情况来看,员额制的具体落实确实为审判和法院运行带来了一缕春风,但是,不可否认的是,推行过程中也已经出现了很多问题和隐忧。如员额制一旦实行,入额的标准是什么?选任的制度怎么设计?员额内的法官和员额外的人员的权力责任以及权利之间如何找到平衡点?法官员额制设计的初衷是希望法学理论水平深厚、业务水平较好、办案经验丰富的的法官深入一线办案 ,将优秀法官的精力集中于办案。我国经济发展增速的大环境下,基层法院“案多”的现实不会缓解,但是员额制改革之后,由于法官定额,法官的数量相对减少,那么“案多人少”的矛盾是否会加剧?案件的质效是否会受到影响?为了解决这样的矛盾,员额的比例应当怎样确定才科学合理?员额确定后,不可避免会有有很大一部分的年轻法官助理及其他的司法辅助人员无法进入员额,这些“员额制”落实过程中面临的问题都亟待解决。

  在现阶段员额制度下实现基层法院人员层次化管理,个人觉得可以从一下几点入手:

  (1) 科学分配员额、规范透明选任法官。在基层法院人员层次化管理的第一步粗分类就把法院人员初步分为三类,每一类在法院内部形成单独序列,根据地域差别、人口数量和经济水平等具体差异来综合确定每一序列的人员比例。大约 90% 的案件都集中在基层法院,业务量大且琐碎,但案件多数为轻微案件,难度不高。鉴于此种情形,基层法院的员额比例应当在一定的限度内高于其他三级法院,当然也同时调整法院司法辅助人员和司法行政人员的比例。法院辅助人员的员额则逐级递减,法院行政人员的员额相应随之调整。关于法官的选任,基本的原则是规范和专业,因此首先要设计选任考试和选任委员会等能综合判断法官业务水平、组织协调能力、思想道德水平、职业道德水平等多方面素质,真正选出优秀的一线法官。同时也要适当提高法官的数量的绝对值,根据不同地区基层法院的案件量和案件增长情况、案件复杂程度等因素进行评估,避免案多人少的困境。此外,需要协调员额内外人员的待遇问题,在突出法官的核心地位的同时充分考虑到未入额人员的职业发展空间,有利于解决人才流失和队伍建设的问题。确保基层法院可以留住高素质的年轻人才,保障审判公工作的人才后备和持续发展。

  (2)完善法官责任终身制。法官责任终身制与员额制的推行看似是平行发展的两种制度,但是从长远来看,法官责任终身制的落实要求法官对承办案件亲自调查、审理和制作诉讼文书并对案的事实认定和法律适用负责,案件的审批主体格局对案件最终处理结果的。

  3、针对员额内法官、司法辅助人员和司法行政人员的特点制定相应的管理模式。管理学界学术界一般把人力资源管理分六大模块即人力资源规划、招聘与配置、培训与开发、绩效管理、薪酬福利管理和劳动关系管理。将人力资源管理的理论运用至基层法院的人员层次化管理中,主要就是针对三类人员的自身特点和岗位需求设计相应的管理模式,来促进人力资源的配置的完善,提高审判绩效健全不同类别人员的职业保障机制等。更为详细的解释就是要按照三类人员岗位工作的难易程度,职责大小、职业准入情况将岗位和职务层次化的分割,相应的层级对应各自的管理模式。因此,不同类别层级的法院工作人员在职业准入、职业评价和晋升、培训开发、责任追究和职业保障等各个方面都会体现不同。进而思考如何通过改革将司法资源和人力资源优化配置,在工资待遇和人员分配方面既保证各类岗位不同层次职务之间权责的平衡,又兼顾工作人员的工作积极性,保障队伍建设的稳定性,我认为应当按照以下的思路进行考量:  

 (1)员额内法官的管理模式。法官和审判权是法院行使职权的重中之重,针对员额内法官的管理模式,其目标就是通过法官本身的专业化、职业化、精英化提高来提升法官整体的素质,以确保一线办案法官的整体职业素养,从而提升审判质效。因此,对其管理首先要建立健全科学合理的法官准入制度,对不同层级的职位和人才设计不同的准入门槛,在此基础上探索法官的培训开发机制。十八界三中全会提出要建立符合职业特点的司法人员管理制度,健全公检法统一招录、有序交流、逐级遴选机制,实现多管道引进人才,多途径培养人才,保障一线办案法官的素质。其次,还要健全法官的权责配套机制,包括法官的职业保障机制,问责机制、任免机制。退出机制、晋升机制等。

  (2)司法辅助人员的管理模式。首先,明确司法辅助人员是指法院中除审判人员以外的协助进行审判工作的其他工作人员,协助审判人员进行有关案件的事务性、辅助性工作的人员,主要包括书记员、执行员、法医和司法警察。书记员,主要担任审判庭的记录工作,也办理有关审判的其他事项,包括开庭准备工作、保管证据、整理案卷、处理文书、办理司法统计、接待来访、处理来信、协助审判人员对案件有关问题进行调查,以及宣传政策、 法律。 执行员,负责办理民事判决和裁定的执行事项,以及刑事判决和裁定中关于财产的执行事项。法医是运用医学技术对与案件有关的人身、尸体、物品或物质进行鉴别、判定、作出法医鉴定的专门人员。按照1979年《中华人民共和国人民法院组织法》的规定,“地方各级人民法院设法医。”但是就目前我国法院系统内部组成来看,法医但并不在法院编制之内。司法警察简称法警。中国各级人民法院均设有司法警察若干人,其主要职责是警卫法庭,提押犯人,执行搜查、拘传和送达诉讼文书。司法辅助人员并不直接行使审判权,但是其工作直接影响审判权的行使与审判权紧密相连,所以,司法辅助人员的管理模式可以在一定程度上借鉴法官的管理制度,同时根据其岗位特征加以修改和细化。司法辅助人员的特性在于“辅助”,应当接受法官的管理和指挥。员额制度下,法院人员的层次化管理的前提在于岗位和人员的对应分类,对工作专业性强、工作强度高的司法辅助人员在管理的环节上区别于一般的司法辅助人员。

 (3)司法行政人员的管理模式。法院司法行政人员指的是人民法院中除了法官、书记员以外,从事行政管理、后勤服务、党务工作、纪律监督等方面的各种人员。其职责主要包括处理法院内外的政务,协调各项行政工作安排部署; 负责法院内部党的组织、思想、作风和队伍建设等思想政治工作; 负责法院的综合性文件起草; 负责业务统计、档案管理、保密等工作; 负责干部人事管理与人才开发工作; 负责法院财务、行政装备等保障工作; 负责法院监察工作,查办法院工作人员的违纪案件等等。从工作性质来看,司法行政人员主要从事的是法院内部事务性工作,其职责与其他国家机关公务员的职责并无本质上的区别,因此其可以参照公务员法进行管理。

  对法院人员的层次化管理,不仅要根据其岗位职责的不同要求设置不同的职务序列和管理模式,同时为了在改革中保持队伍的稳定,秉持以下几点原则: 一是突出法官的主体地位和职业保障,这是分类改革的主要目标和法官职业化的必然要求。二是不搞一刀切,“新人”、”老人”分类处理对法院已有的“法官”职级予以保留,为其今后转任其他序列预留空间。三是允许不同序列之间合理流动。根据法院工作需要职业化、专业化发展的需要,应当允许法院工作人员在具备拟任职位所需的资格、条件并按照规定的选拔、任免的前提下,在不同职位类别、职务序列之间进行流动。四是加强与其他机构的双向流动,一方面要加强与其他法制机构、党政机构的人才交流,扩展法院人员的发展空间,提升法院队伍的活力; 另一方面,在接受其他机构人员进入法院队伍时,也要注意法官职业专业化、技术化的要求和法官法定的准入资格,避免出现行业属性、职业性质跨度较大或者差异过于明显的人员流动,要确保真正具有从事法院工作所需的技术职称、专业素养、工作经历或经验的人员进入法院队伍。

  ( 三) 层次化管理中存在的问题

  基层法院工作人员的层次化管理在探索中出现的了一系列的问题,问题的存在原因是多方面的,是外部原因和内部原因共同作用的结果客观因素也有观因素,同时也需要考虑到具体点的经济、文化、社会因素。在专注解决这些问题时,既要从宏观的角度进行关注,也要着眼于当下,解决正在发生的问题。对前一类问题,应当通过完善理发来解决;对后者,则应当研究法院如何在工作中创新发展,落实“层次化管理”,全面建立符合法院人员职业特点的管理机制。具体而言,在改革创新中还需要重点关注以下几个问题:

    1. 法院人员层次化管理机制与案件管理机制改革相结合。案件管理机制改革也是近年来法院系统内部进行的一项改革,法院的各项业务工作由于专业性较强,带有一定的封闭性,基本上立、审、执等各个业务庭室基本是各管一段、各自为政,呈现分散式管理和业务对接中容易出现“三不管“的现象。同时各个业务部门的自我管理,缺乏对办案质量和效率的有效监督。法院设立了独立的审判管理部门,并定位为综合业务部门,将办案与审务监督分离,相对独立地对法院各项业务工作监督管理; 同时,审判管理部门依托各种科技信息化手段,实现对法院内部各项业务的统一、集中、同步的监管,并充分利用目标考评、法院业务统计分析、案件质量评查、办案流程监控等方式,对各项法院业务进行管理、引导、监督,对法院整合内部资源、提升工作效率、强化自身监督制约、推动司法规范化建设。法院人员分类管理改革的成果之一就在于整合现有的法院人员种类,按照职位特点科学划分人员种类并加以管理,相应的整合现有的内设机构也势在必行。保法院权规范高效运行具有极其重要的意义。鉴于审判管理部门定位于综合业务部门,其职能要求是对法院各项业务进行质效监管,在法院人员分类管理改革中,审判管理部门的人员配备标准应当高于一般的办案法官,其必须具有更为深厚的法律素养、丰富的办案经验和较高的综合业务素质,熟悉法院各项业务工作的流程和要求,才能担当起既监督管理法院官使其无法滥用权力,同时又不会干涉侵扰法院官独立办案的职责。

  2. 通过员额制推进以人员分类管理与为核心的内设机构改革。一方面,员额制度的实施促使人员分类管理统筹推进,应当抓住这一契机在内设机构精简的同时优化人力资源配置,提升管理效能; 同时也可以通过内设机构改革重新整合人员,形成不同类型的专业办案组,实现专业化办案。另一方面,内设机构改革和人员分类管理改革一样,也要根据不同层级、不同地域法院的实际情况进行。比如说对基层法院,由于人员的总体数量较少,在内设机构改革时可以考虑实行类似于“大部制”的模式,精简机构整合资源。当然也要根据机构职能、人员数量、办案量等实际情况予以综合考虑,精简是手段而不是目的。。

  总之,基层法院人员层次化管理改革是新一轮员额制改革中一项重要而又艰巨的任务,不仅牵涉到司法制度的方方面面,同时也将对每一名法院人员的切身利益产生影响。推行法院人员分类管理改革,既需要大胆探索,必要时有壮士断腕之改革决心; 同时也需要科学严谨的态度,在全面调研的基础上循序渐进。从长远来看,法院人员层次化管理改革要坚持以人为中心,以实现法院官职业化、专业化、精英化为目标,并与法院官办案责任制改革、法院内设机构改革以及案件管理机制改革等各项改革措施一起通盘考虑,因地制宜,统筹规划,协调推进,确保各项改革切合实际、取得实效。
责任编辑:研究室